O Brasil hoje se encontra na 133ª posição no ranking de mulheres no parlamento enquanto Bolívia (3º), Costa Rica (8º), Argentina (18º) e Peru (48º), que adotaram as cotas de gênero eleitorais na mesma época que o nosso país, aparecem entre os 50 primeiros.
De acordo com a pesquisadora Daniela Travaglia, que é advogada e analista judiciária do Tribunal Regional Eleitoral do Estado, nesses outros países, que têm sistemas eleitorais parecidos com o nosso, as cotas foram encaradas como obrigatórias e, além delas, outras medidas foram adotadas em busca de uma maior participação das mulheres na política.
Para ela, o projeto de lei 4130/2019 em discussão na Câmara dos Deputados – que mantém a previsão de no máximo 70% de candidaturas de um mesmo gênero, mas permite que as vagas restantes, se não forem preenchidas com candidatos de gênero diverso, fiquem vazias – é inconstitucional.
A Tribuna: Quais consequências que um projeto de lei que permite deixar vaga a cota de gênero, se aprovado, pode causar?
Daniela Travaglia: Inicialmente, é importante observar que o projeto de lei evidencia uma mudança grave na agenda política brasileira. Antes, o problema que tínhamos era de uma legislação insuficiente e do que chamo de fake compliance pelos agentes públicos e políticos responsáveis pela implementação da igualdade de gênero na política. Os agentes responsáveis defendiam em tese os direitos e mecanismos jurídicos e políticos de igualdade, mas não empreendiam o esforço técnico, material e político necessários para implementá-los adequadamente. Hoje, porém, o ataque tem sido direto e inequívoco contra esses direitos e mecanismos. As iniciativas da deputada Renata Abreu e do senador Angelo Coronel são representativos dessa mudança. Entretanto, na minha análise, elas são incompatíveis com a ordem jurídica nacional e internacional.
No plano interno, o projeto de lei é claramente inconstitucional, por violar os artigos 1º, caput, (princípio democrático) e o 5º, caput, e I, (princípio da igualdade). A Constituição Federal exige a progressividade da implementação dos direitos fundamentais e não admite retrocessos, em particular porque estamos falando de um direito cuja implementação específica não demanda grandes somas de recursos públicos, mas sim prioritariamente vontade política de instituições públicas, agentes políticos e partidos políticos em promover o surgimento de novas lideranças femininas em sua estrutura e na sociedade.
No plano internacional, não se pode esquecer que a participação política das mulheres é um direito humano protegido nos sistemas internacional e interamericano, objetivando tanto a inserção das mulheres na vida política quanto a defesa das prioridades das mulheres. De acordo com essa estrutura de direito internacional, os Estados têm a obrigação de eliminar a discriminação contra as mulheres em cargos públicos e garantir o pleno exercício dos direitos políticos das mulheres dentro de um sistema democrático. Em termos práticos, isso significa implementar medidas específicas para acelerar o cumprimento do direito. Da mesma forma que no plano doméstico, retrocessos não são admitidos no plano dos compromissos internacionais, sob pena de repreensão da comunidade internacional.
A sub-representação política das mulheres é um déficit democrático e não pode ser entendida sem a noção de sistematização do domínio masculino na política. Enfrentar esta sub-representação é uma questão de promover e melhorar a democracia (uma vez que a participação igualitária das mulheres nos processos de tomada de decisão é fundamental para alcançar a democracia), de promover os direitos humanos (uma vez que a igualdade de gênero é essencial para o pleno desfrute dos direitos das mulheres, conforme declarado no Plano Estratégico da ONU Mulheres) e de trazer desenvolvimento ao país (já que a igualdade na lei e na prática permite que as mulheres participem plenamente da vida política, pública, econômica e social, o que significa um fator crucial para o sucesso do desenvolvimento sustentável). Tais premissas são reconhecidas em diversos instrumentos escritos da Organização das Nações Unidas (como a Recomendação nº 23 do Comitê da Convenção sobre todas as formas de discriminação contra as mulheres – CEDAW Comitê, a Resolução da ONU 66/130, e o Relatório do Grupo de Trabalho no tema da discriminação contra a mulher na lei e na prática do Human Rights Council).
– A participação politica das mulheres está sob ataque? A quem interessa a ausência feminina nos debates políticos?
De fato, os direitos de participação política das mulheres estão sob ataque e para entendermos o que está acontecendo temos que observar dois fatores: um ideológico, outro pragmático.
No ponto de vista ideológico, padecemos do mesmo problema de quase todas as democracias ocidentais. Somos inspirados por uma ideia de que as mulheres não têm lugar na política. Essa noção se assenta em razões históricas, principalmente na nossa herança política da antiguidade clássica que se perpetuou ao longo dos séculos que colocou a mulher primeiramente como uma propriedade do homem (pai ou marido) para, em seguida, reconhecer apenas um papel secundário em relação aos homens. Portanto, em linhas gerais, podemos dizer que os principais interessados são os homens em geral, já que a manutenção da submissão feminina é interessante e “natural” do ponto de vista de quem domina. Mais mulheres demandando espaço na política representa mais competição por protagonismo político. Esse fator, inclusive, não difere muito em democracias consolidadas, como a Inglaterra.
Especificamente no campo político brasileiro, temos dois fatores que chamam a atenção. O primeiro fator é a instabilidade do sistema partidário causado por eventos como a Operação Lava a Jato e a força das mídias sociais no processo político brasileiro. Partidos tradicionais, até então hegemônicos, cederam lugar a novos partidos, trazendo uma onda de renovação. Houve uma mudança extraordinária da configuração dos partidos no cenário político. Essa instabilidade partidária – que não é necessariamente ruim ou boa –, trouxe insegurança para os atores políticos.
Diante da situação de insegurança, é natural que as lideranças políticas ou candidatos que estão no poder busquem limitar o máximo a competição política. E isso envolve diminuir a possibilidade de surgimento de novas lideranças, inclusive femininas, que podem vir a competir com eles. Lembro que a reação contra as cotas ganhou força com as decisões do STF e TSE de direcionar 30% dos recursos de campanha e do tempo de propaganda às candidaturas femininas, fatores que seguramente propiciariam o surgimento de novas lideranças femininas no futuro, caso sejam acompanhadas de ações efetivas contra fraudes.
O segundo fator é ainda mais pragmático: buscar diminuir a responsabilidade dos partidos políticos e de suas lideranças. As decisões do STF e do TSE de determinarem o uso de recursos de campanha e tempo de propaganda para as candidatas mulheres na mesma proporção das cotas desagradou o establishment, que visa a assegurar ampla liberdade aos partidos para lidar com os recursos de campanha (sejam públicos ou privados) e afastar a prestação de contas à sociedade de partidos pela implementação da igualdade.
Se antes os partidos poderiam implementar uma ação de fake compliance lançando candidaturas femininas pró-forma e a baixo custo, agora, com as decisões da Corte Constitucional e do TSE, essa postura passa a ser um péssimo negócio, em particular quando recursos públicos estão envolvidos em financiamento de campanhas. E isso traz mais responsabilidade para os partidos políticos e suas lideranças para prestar contas da utilização eficiente. Declaradamente (isso está na justificativa do projeto da deputada Renata Abreu), tal tipo de projeto visa a mitigar essa responsabilidade e diminuir a possibilidade de punição de agentes que são dois dos principais responsáveis pela implementação da igualdade de gênero na política, partidos políticos e suas lideranças. Esses projetos geram continuidade da situação de que vimos nos anos 1990, do direito de alguém (das mulheres) sem o correspondente dever e responsabilidade pela sua implementação por alguém (no caso, partidos políticos e suas lideranças) e sem a possibilidade de sanção. É um contrassenso jurídico quando consideramos o Brasil como uma das nações comprometidas com o Estado de Direito. Sem dever, responsabilidade e sanção, o cumprimento de um direito é mera cortesia.
– Em comparação aos países que adotaram a política de cota de gênero eleitoral na América Latina, por que o Brasil não avançou no aumento da representatividade?
Em teoria política, o equilíbrio de gênero é atingido quando se alcança o percentual de 40% a 60%. O Brasil está muito distante desses percentuais. De acordo com a União Interparlamentar, o Brasil é o 133º país na classificação mundial de países em relação à porcentagem de mulheres no Legislativo (Parlamentos ou Congressos ao redor do mundo). A classificação tem 193 países. Portanto, o Brasil tem uma das percentagens mais baixas, mesmo se considerarmos que se trata de um país em desenvolvimento.
Os números oficiais mostram que nas eleições nacionais de 2014, apenas 10% dos deputados federais eleitos e 13% do total dos senadores eram mulheres, embora as mulheres representassem mais de 50% da população brasileira e do eleitorado (cidadãos que são autorizados a votar) desde 2000. Após as eleições de 2018, apenas 15% dos eleitos na Câmara e 14,8% no Senado eram mulheres.
Duas razões contribuíram sobremaneira para ausência de resultados para as cotas no Brasil. A primeira é que embora as cotas tenham sido adotadas em 1997, através da Lei 9.504, de 30.09.1997, a disposição foi interpretada no Brasil como uma “recomendação” e não como uma regra obrigatória. Somente em 2009 – com a alteração promovida pela Lei 12.034/2009 – a previsão de cotas passou a ser aplicada como obrigatória. Essa interpretação da lei brasileira acerca das cotas é um exemplo de que o significado de termos claros é distorcido quando se choca com os interesses dominantes do establishment. O absurdo debate brasileiro custou mais de uma década de luta das mulheres para reconhecer um propósito óbvio de qualquer regra legal: isto é, ser imperativa e obrigatória; e não uma simples sugestão para partidos políticos bem-intencionados.
Além disso, uma análise crítica da lei de cotas nos leva à conclusão de que a razão pela qual no Brasil as cotas não apresentaram o mesmo resultado de outros países da América latina é a mesma pela qual as cotas não incomodaram tanto antes: as cotas não foram feitas para de fato funcionar. As cotas foram adotadas apenas pró-forma ou como no ditado popular, “para inglês ver”. No Brasil, as cotas para candidatura foram adotadas sem quaisquer outras medidas complementares capazes de fomentar a participação feminina e propiciar o surgimento de lideranças femininas, ao contrário de países como Argentina e Costa Rica que tiveram excelentes resultados e nos quais as cotas foram apenas uma das medidas adotadas.
– O que esses outros países fizeram de diferente?
A experiência de cotas na América Latina é caracterizada por dois casos paradoxais. No Brasil os dados mostram que, apesar das cotas, o percentual de mulheres eleitas variou muito pouco entre 2009 (ano a partir do qual as cotas foram consideradas compulsórias) e 2016. Na Eleição de 2018, embora a participação feminina no Congresso Nacional tenha aumentado de aproximadamente 10% para 15%, ainda se tratam de resultados muito tímidos.
Já na Costa Rica, as cotas foram implementadas com outras políticas públicas de incentivo à participação feminina, e os resultados foram expressivos: de 12% antes das cotas para os atuais 45% de mulheres na Assembleia Legislativa da Costa Rica.
Em verdade, tanto na Costa Rica quanto na Argentina, Bolívia e Peru o debate sobre a igualdade de gênero na política avançou para medidas além das cotas com campanhas sobre o tema no Peru, o envolvimento do judiciário na Costa Rica e a criminalização de condutas contra mulheres que atuam na política na Bolívia.
Na Argentina, o Congresso passou a debater a igualdade de gênero na política com frequência e em 2017 foi aprovada a lei de paridade de gênero na política. Esse ano, acontecerão as primeiras eleições com a lei da paridade em vigor e em breve a Argentina terá um Congresso formado por 50% de mulheres, enquanto o Brasil, na contramão desse movimento, debate a não obrigatoriedade das cotas.
ENTENDA
Direitos das mulheres e cota de gênero na América Latina
Argentina
As mulheres alcançaram o direito de votar na Argentina apenas em 1947, e somente na década de 1980 as mulheres começaram a desempenhar um papel significativo nos partidos políticos. A Argentina foi o primeiro país da América Latina a adotar uma cota de participação feminina no Congresso (1991) e, em 1994, a previsão de cota passou a fazer parte da Constituição argentina (art. 37 e 75). A Argentina adota um modelo de votação em lista fechada (significa que os partidos políticos apresentam uma lista fechada de candidatos e o voto vai para os partidos e não para os candidatos) e a cota exigia que pelo menos 30% dos candidatos na lista do partido fossem mulheres. Em 2017, o Congresso argentino aprovou uma lei que exige paridade de gênero na representação política, o que significa que nestas eleições de 2019 todas as listas de candidatos devem alternar candidatos do sexo masculino e feminino.
A percentagem de mulheres na Câmara dos Deputados da Argentina aumentou de cerca de 5% (antes das cotas) para os atuais 38%. No Senado (depois de 2001, as cotas foram usadas nas eleições do Senado), a porcentagem de mulheres aumentou de cerca de 3% para os atuais 41%. Segundo a União Interparlamentar, a Argentina é hoje o 22º país na classificação mundial de porcentagem de mulheres em parlamentos ou congressos em todo o mundo.
Na Argentina, o movimento e a mobilização das mulheres, dentro e fora do Congresso, contribuíram para um aumento relevante da participação das mulheres no Legislativo e a implementação das cotas veio com severas sanções para os partidos políticos. Além disso, a nova medida de paridade de gênero que regulará as próximas eleições representa um avanço não apenas em relação à participação das mulheres na política, mas significa um passo em direção à igualdade de gênero dentro da sociedade argentina.
Bolívia
Na Bolívia, o direito de voto foi reconhecido às mulheres em 1952. A Bolívia tem cotas para mulheres desde 1997 (os partidos devem ter um mínimo de 30% de mulheres). Em 2010, a Bolívia adotou a igualdade e paridade de gênero e a previsão de alternância entre homens e mulheres nas listas dos partidos.
Os resultados das cotas implementadas em 1997 não foram imediatos. Na primeira eleição após as cotas, o número de mulheres no Congresso aumentou cerca de 3%, mas nas eleições seguintes (2002) o número de mulheres subiu para 19% (Câmara dos Deputados) e 14 % (Senado). Em 2006, as mulheres da Bolívia e congressistas, independentemente de diferenças de classe, étnicas, regionais e outras, reuniram-se e mobilizaram-se para aprovar uma lei que garante paridade nas listas partidárias e proteção contra ataques políticos fundados no gênero das vítimas (congressistas bolivianas).
Finalmente, em 2010, o Congresso boliviano adotou uma lei eleitoral permanente que exige uma cota de 50% para mulheres em cada nomeação partidária e o reconhecimento da agressão política por gênero como crime. Os resultados foram impressionantes. O número de mulheres na Câmara dos Deputados da Bolívia aumentou de 22% em 2009 para os atuais 53%. No Senado, o número de mulheres aumentou de 41% em 2009 para os atuais 47%. A Bolívia é agora o terceiro país na classificação mundial de porcentagem de mulheres em parlamentos ou congressos em todo o mundo.
É importante notar que, desde a nova lei eleitoral, a Bolívia também adotou a paridade entre homens e mulheres em outras áreas, como no Tribunal Eleitoral, no Poder Judiciário, no Tribunal Constitucional e na seleção de líderes em territórios indígenas.
Costa Rica
Em 1949, a Constituição da Costa Rica concedeu às mulheres o direito de votar e de serem eleitas. Em 1990, foi aprovada a Lei para a Promoção da Igualdade Social da Mulher; em 1996, a reforma do Código Eleitoral introduziu uma quota legislativa de 40% para as mulheres. Em 2009, uma nova lei introduziu os princípios de igualdade, não discriminação e paridade na estrutura dos partidos políticos e nas listas eleitorais.
Junto às leis de igualdade de gênero e cotas, a Costa Rica introduziu várias outras medidas e políticas públicas para promover a igualdade de gênero em todo o país, incluindo os direitos das mulheres entre as prioridades nacionais e construindo sua democracia em torno da consciência da importância da igualdade de gênero. Desde a década de 1990, a Costa Rica aprovou leis de igualdade de gênero e estabeleceu políticas de igualdade de gênero em um programa estratégico para cumprir compromissos assumidos na Conferência Mundial da ONU sobre Mulheres em 1995. A Costa Rica também criou Comissões Institucionais de Gênero no Tribunal Superior Eleitoral.
O aumento da participação das mulheres no Congresso da Costa Rica é impressionante. Depois da Lei para a Promoção da Igualdade Social da Mulher (1990), a proporção de mulheres cresceu de 12% para 15% (na Eleição de 1994) e para 19% (na Eleição de 1998). Após nova ação da Justiça eleitoral para supervisionar o cumprimento das regras de gênero, o percentual aumentou para 31% em 2002 e 38% em 2006, permanecendo em 38% em 2010. Em 2014, o percentual diminuiu ligeiramente para 33% e em 2018 teve um impressionante aumento para 45,6%. A Costa Rica é o 12º país na classificação mundial de porcentagem de mulheres em parlamentos ou congressos em todo o mundo.
O país da América Central é um exemplo de como as cotas utilizadas em combinação com outras políticas públicas podem, em um curto período de tempo, modificar a composição do Congresso de maneira significativa.
Peru
As mulheres alfabetizadas conseguiram o direito de votar no Peru em 1956. O país tem um congresso unicameral e usa um formato de lista proporcional de partido aberta com um voto duplo opcional desde 1985. Isso significa que os eleitores votam no partido e têm a opção de escolher dois candidatos na lista dos partidos.
O Peru adotou uma cota de gênero de 25% para candidatos políticos em 1997 e aumentou a cota para 30% em 2001. A porcentagem de mulheres em cargos eletivos aumentou de cerca de 8% em 1992 e 10% em 1995 para 20% em 2000. Depois disso, o percentual teve variação inexpressiva em 2001 (18,3%), aumentou em 2006 (29,2%) e retornou para 21,5% em 2011. O percentual atual de mulheres na Câmara Peruana unicameral é de 30% e Peru é o 48º país na classificação mundial de porcentagem de mulheres em parlamentos ou congressos em todo o mundo.
O Peru é um exemplo de um aumento no número de congressistas após a implementação de cotas para candidatos em um modelo de lista aberta. No entanto, as cotas não foram o único fator responsável por esse aumento. No Peru, existem campanhas para convencer o eleitorado a escolher pelo menos uma mulher nos dois votos de preferência. Neste sentido, a oportunidade de escolher dois em vez de um candidato contribui não só para uma distribuição mais equitativa do voto, mas também ajuda a disseminar a ideia de igualdade entre homens e mulheres.